Bernhard Vogel sieht Deutschland auf dem Weg zum Zentralstaat und kritisiert, dass sich die lebende Verfassung zunehmend weiter von der geschriebenen Verfassung entfernt.
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Bernhard Vogel
Zur Krise des deutschen Föderalismus
Auch wenn wir gegenwärtig mit vielen nationalen und internationalen Problemen beschäftigt sind, sollte darüber ein grundsätzlich überaus bedeutsames Thema, von dem langfristig die Stabilität der Bundesrepublik abhängen wird, nicht in Vergessenheit geraten. Der deutsche Föderalismus befindet sich in einer besorgniserregenden Krise. Und fast niemand spricht darüber, niemand regt sich auf, nicht einmal der Freistaat Bayern, dem diesbezüglich traditionellerweise eigentlich eine besondere Wächterrolle zufallen sollte.
Die Länder haben nach dem Zusammenbruch des Dritten Reiches den Bund geschaffen – nicht der Bund die Länder. Der Parlamentarische Rat wollte Abschied vom Zentralismus der preußisch-deutschen Vergangenheit und vom Zentralstaat der Weimarer Republik nehmen. Er fügte die wieder- oder auch neuentstandenen Länder zu einer föderalen Bundesrepublik zusammen, und er wollte sie für den Beitritt des Saarlandes und eines Tages auch für die schon 1952 aufgelösten Länder in der DDR offenhalten. Die nach der friedlichen Revolution frei gewählte Volkskammer brach die zentralistische Struktur der DDR auf. Nicht die DDR, die wiederentstandenen Länder traten am 3. Oktober 1990 der Bundesrepublik bei.
Das Grundgesetz wurde von den – westdeutschen – Landesparlamenten beschlossen. Nur der bayerische Landtag enthielt sich der Stimme, weil ihm die föderalen Strukturen nicht weit genug gingen, versagte sich aber nicht dem Beitritt. Die Länder sind nicht des Bundes, sind keine Bundesländer. Das heute ständig gebrauchte Wort kommt im Grundgesetz logischerweise nicht vor. „Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt.“ heißt es in Artikel 30 des Grundgesetzes.
Dem entspricht die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes, zum Beispiel in seinem jüngsten Urteil zum Familiengeld. Es kann nur von den Ländern, nicht vom Bund eingeführt werden. Die Länder sind Staaten „mit eigener – wenn auch gegenständlich beschränkter – nicht vom Bund abgeleiteter, sondern von ihm anerkannter staatlicher Hoheitsmacht“ (Bundesverfassungsgericht).
Der Bundesrat – die „Länderkammer“ – ist ein Verfassungsorgan des Bundes. Durch ihn „wirken die Länder“, genauer gesagt die Länderregierungen, „bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und den Angelegenheiten der Europäischen Union mit“ (Grundgesetz Artikel 50). Im Streitfall kommt dem Vermittlungsausschuss (Artikel 77,2 GG) entscheidende Bedeutung zu, zum Beispiel bei der Verabschiedung der Agenda 2010.
Die Wirklichkeit freilich sieht anders aus. Die lebende Verfassung entfernt sich zunehmend weiter von der geschriebenen Verfassung. Seit Jahren erleben wir eine schleichende „Entföderalisierung“. Eine Unzahl von Grundgesetzänderungen beweist das. Die „Föderalismusreform I“ von 2005 wollte mehr Verantwortungsklarheit schaffen. Die Mischverwaltung sollte entflochten und die Gesetzgebungskompetenz der Länder sollte gestärkt werden. Aber es kam anders. Durch die Beschlüsse zur Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen vom 14.10.2016 – geltend ab 2020 – wurde die Reform von 2005 beiseitegeschoben, ja in ihr Gegenteil verkehrt. Man habe sich über „eine Verbesserung der Aufgabenerledigung im Bundesstaat verständigt“.
In Wahrheit hat man nicht den Föderalismus gestärkt und zukunftsfest gemacht. Ganz im Gegenteil. Der Länderfinanzausgleich, bisher die „föderale Herzkammer“ der Bundesrepublik (Jasper von Altenbockum), wird abgeschafft. Aus dem Länderfinanzausgleich wird ein Bundesfinanzausgleich. Das widerspricht dem Grundgesetz und seiner Ewigkeitsgarantie in Artikel 79,3; „eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung … berührt werden, ist unzulässig“. Die Länder stehen künftig nicht mehr füreinander ein, sie entsolidarisieren sich und der wünschenswerte und erfrischende Wettbewerb um Problemlösungen nimmt ab. Der langfristige Trend zu einem „kooperativen Zentralstaat“ setzt sich fort.
Die Bundesrepublik wandelt sich zu einer Zentralrepublik. Der Finanzausgleich erfolgt künftig bis zu einem gewissen Grad über die Verteilung der Umsatzsteuer. Finanzschwache Länder werden vom Bund abhängig. Das „Krongut“ der Länder, ihr letztes Gesetzgebungsreservat, ihre Alleinzuständigkeit für die Bildungspolitik wird geopfert. Der Bund kann in Zukunft Kindertagesstätten, die Sanierung von maroden Schulen, ihre Ausstattung mit Computern, die Weiterbildung der Lehrer mitfinanzieren und nimmt damit unweigerlich früher oder später auch auf die Bildungsinhalte Einfluss. Der Bund kann „finanzschwachen Gemeinden“ für „bedeutsame Investitionen“ Finanzhilfe zukommen lassen (Artikel 104c GG).
Man hat die Chance verpasst, Aufgaben und Ausgaben von Bund und Ländern sauber zu trennen und die Aufteilung der Steuereinnahmen den Aufgaben anzupassen. Dass der Bund in Zukunft jährlich zehn Milliarden Euro mehr zuschießt und dass dieser Betrag bis zum Jahr 2030 auf 14 Milliarden wächst, ist für die Empfänger erfreulich. Noch erfreulicher ist, dass bis zum Jahr 2025 mehr als zehn Prozent des Inlandsproduktes in Bildung und Forschung investiert werden sollen. Nur, warum stellt der Bund diese offensichtlich vorhandenen Mittel nicht den nach dem Grundgesetz zuständigen Ländern zur Verfügung? Er müsste nur die Verteilung des Steueraufkommens entsprechend ändern. So aber mussten 13 Änderungen des Grundgesetzes von Bundestag und Bundesrat beschlossen werden. Nur Norbert Lammert hatte den Mut, den Vorlagen der Großen Koalition zu widersprechen. Die Verballhornung, die Verschandelung des Grundgesetzes schreitet fort!
Die Schuld daran trägt nicht in erster Linie der Bund. Die Länder haben sich als käuflich erwiesen, sie haben es letztlich zu verantworten, dass sie sich von Berlin in ihre ureigensten Angelegenheiten hineinregieren lassen, dass sie ihre Zuständigkeiten willfährig gegen Bundesgeld verkauft haben, dass sie einen Teil ihrer ureigensten Kompetenzen verlieren, dass sie an ihrer Selbstentmachtung mitwirken.
Je mehr Europa zusammenwächst, umso mehr gewinnt die Verwurzelung der Bürger in ihrer eigenen nationalen Heimat an Bedeutung. Es ist ein gutes Zeichen, dass dieses Schlüsselwort wieder an Bedeutung gewinnt, nicht nur in Deutschland. Dass der Wunsch nach verstärkten föderalen Strukturen zunimmt. In Frankreich zum Beispiel, oder auch in Italien, in Belgien und dass sich zum Beispiel in Spanien und in Großbritannien zu rächen droht, dem zu wenig Aufmerksamkeit geschenkt zu haben.
Die Bundesrepublik Deutschland ist ein föderaler Staat, das heißt, jede politische Ebene – die Kommune, das Land, der Bund – sollte ihre Aufgaben auch finanziell eigenverantwortlich wahrnehmen. Jeder Ebene müssen klar abgegrenzte Handlungsspielräume bleiben. Föderalismus heißt – auch wenn es gelegentlich Mühe macht und Zeit kostet –, dass die Macht geteilt und darum beherrschbar ist und dass Wettbewerb die Demokratie belebt. Wir tun gut daran, auch diese heilsame Herausforderung anzunehmen.
Bernhard Vogel (1932) hat in Heidelberg und München PolitischenWissenschaft, Geschichte, Soziologie und Volkswirtschaft studiert und war dann bis 1967 Lehrbeauftragter an der Universität Heidelberg, Er war von 1965 – 2004 Bundestags- bzw. Landtagsabgeordneter, Kultusminister in Rheinland-Pfalz (1967 – 1976) sowie Ministerpräsident in Rheinland-Pfalz (1976- 1988) und Thüringen (1992 – 2003).. Außerdem war u. a. Vorsitzender des Zentralkomitees der Deutschen Katholiken (1972 – 1976) und der Konrad-Adenauer-Stiftung (1989 – 1995 und 2001 – 2009). Er gehört zu den Herausgebern von kreuz-und-quer.de